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西南证券为何地方政府债务一收就死一放就乱

时间:2019-08-19 09:50:19 来源:互联网 阅读:0次

西南证券:为何地方政府债务一收就死 一放就乱 2018-10-09 类别: 机构: 研究员:

[摘要]

本篇报告是我们地方政府债务系列报告的第二篇,分析我国地方政府债务“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死又放”困境形成的根本原因。在此基础上来探讨如何化解地方政府债务困境。

我国地方政府债务管控呈现出明显的周期性循环困境。在经济下行压力较大时期,稳增长政策占上风,因而对地方政府债务管控往往放松,地方政府债务快速扩张,如09年、12年、15-16年。但随着经济企稳回升,地方政府债务扩张的乱象加大系统性风险,因而防风险占据主导位置,对地方政府管控显著加强。如10-11年、14年以及17年至今。对地方政府债务的管控呈现“一放就乱、一收就死”的恶性循环。这种困境形成有深层次原因,债务本身往往是结果,化解债务问题需要从形成债务的原因入手,才能有效的化解债务困境。

地方政府债务管控困境根本原因来自财政体制。一、政府事权,特别是地方政府事权过大,这是根本的原因,因为大的事权决定大的支出责任,因而地方政府要么通过收入,要么通过负债去获得所需资金,在收入增加空间有限的情况下,则更多的依赖债务。二、地方事权和财权/财力不匹配,我国财政体制下地方政府事权大但财权小,中央通过转移支付和税收返还弥补地方缺口,但其中半数资金地方政府不能自由获得或运用,因而无法有效弥补资金缺口,地方政府依然需要依赖负债。特别是区县级地方政府,这种资金缺口更大,因而债务负担更重。三、政府支出中资本性支出比例过高,政府过多参与经济建设,实际过程中借助城投平台等机构,这些机构一方面承担了部分政府事权,另一方面享受着政府隐形担保,增加政府隐形债务。地方政府承担过高事权,而且多以资本性支出形式,对经济建设参与度越来越深,但地方政府并无足够的资金来源,这导致地方政府越来越依赖负债的方式实现自身责任,支持经济建设,因而地方政府债务周期和经济周期出现高度内嵌。

当前“开正门、堵偏门”的针对地方政府自身来治理的政策是治标政策,治本的政策需要改革财政体制,首先,减少地方政府债务事权,明确各级政府事权,合理界定政府与市场边界;其次,合理匹配地方政府事权和财力,缩减地方政府资金缺口;再次,转变政府职能,减少资本性支出,增加福利性支出。

财政体制改革滞后情况下如果稳定经济增长依然需要地方政府债务扩张。由于财政体制改革需要循序渐进,因而短期内很难大幅推进。因而短期经济周期和地方政府债务高度内嵌的关系不会改变。地方政府承担着较大事权,深度参与经济,因而地方政府债务扩张情况对短期经济依然具有至关重要作用。前期信用收缩导致目前经济持续下行,未来下行压力可能进一步上升。同时,国际对立态势加剧意味着外部压力增加,稳定内需的重要性更加凸显。因而,通过地方政府债务扩张来稳定短期经济就显得更加必要。随着经济下行压力和外部风险的上升,地方政府债务管控政策将持续放松,地方政府债务扩张将逐步带动基建投资增速企稳回升。但这种政策转变需要时间,传递到基建投资企稳回升可能更为滞后,基建投资企稳回升可能半年或更久。

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